O “poder de arraste” dos investimentos em infra-estrutura urbana

Sonia Draib, livre-docente em Ciência Política, especialista em políticas públicas e programas sociais e professora do Instituto de Economia da Unicamp, é consultora internacional na área de avaliação de políticas, tento atuado para órgãos como BID, CEPAL, OMS, PNUD e UNESCO.

Há um mito segundo o qual os investimentos em grandes infra-estruturas urbanas tendem a provocar um efeito perverso, de apenas valorizar os imóveis da região onde são inseridos? Como recolocar a relação custo x benefício, buscando captar o benefício social que este tipo de investimento pode trazer para a população atingida?

Sonia Draib – Temos de considerar, desde logo, que se trata de pensar em sistemas. Temos de pensar no sistema social, que é dinâmico, e cujo dinamismo se dá a partir da própria notificação do investimento, principalmente quando é potente, como o relativo a transporte sobre trilho, metrô etc. Eu chamei isso de poder de arraste do investimento, porque ele “puxa” outros investimentos, ao facilitar o acesso, ao provocar a valorização da terra e pelas possibilidades que cria de novos investimentos no local. Isso provoca mudanças, a médio e longo prazos, nesta estrutura social. Ampliam-se, por exemplo, como decorrência direta, os serviços domésticos. Para a população mais pobre, embora em curto prazo não seja diretamente um benefício, em médio prazo ocorrem mudanças na estrutura do emprego de baixa qualificação, mudando a estrutura de renda, além da ampliação da residência de classe média.

Haveria um exemplo concreto para ilustrar esse “poder de arraste” do investimento em infra-estrutura?

Sonia – A zona Leste é uma “fábrica” para se estudar esse fenômeno. Podemos acompanhar a história da zona Leste com a implantação do metrô. Sem dúvida, inicialmente ocorreram alguns efeitos negativos, como a especulação imobiliária. Entretanto, a médio prazo, as coisas foram se acertando e hoje, embora as mudanças não sejam derivadas somente do investimento, não resta dúvida que o metrô provocou efeitos sociais muito grandes. Quando se pensa no retorno de um investimento desse porte para as camadas da população de baixa renda, temos de pensar dinamicamente nas mudanças que podem ocorrer futuramente, possibilitando não apenas àquelas pessoas que hoje estão ali, e que continuam pobres, muitas vezes com dificuldades para pagar a tarifa, mas no acesso criado a outras opções de trabalho fora da sua região ou mesmo nas novas atividades que o próprio transporte acaba gerando.

A chegada de uma infra-estrutura como o metrô influencia o próprio padrão de atendimento dos serviços prestados à população da região atingida, não é verdade?

Sonia – São muito comuns os casos em áreas da região metropolitana onde a presença do profissional que presta atendimento em equipamentos sociais é complicada, porque ele acaba dependendo do transporte individual. Essa é a história principalmente dos professores que dão aula nessas regiões, particularmente à noite. A chegada de um investimento desse tipo possibilita várias mudanças, além do aumento da acessibilidade, inclusive a própria mudança física das pessoas, que transferem seu local de residência para lá. Esse não é um efeito incomum e não ocorre só por causa do transporte, mas do conjunto dessas mudanças que ocorrem no local. Mesmo quando as pessoas não se mudam para a região onde trabalham, ainda assim há uma melhora na qualidade do serviço, pois os professores tornam-se mais presentes, ou seja, têm mais condições de trabalhar naqueles equipamentos. Em regiões metropolitanas como a de São Paulo é pequena a capacidade governamental de estar implantando escolas e equipamentos sociais a cada mil metros, para atender a população de crianças e de adolescentes. Assim, transporte público adequado é fundamental para o acesso aos equipamentos e programas sociais, particularmente da população dessa faixa etária e mais ainda para os jovens, pois a distribuição das escolas de nível médio tende a ser ainda mais concentrada em algumas áreas.

Podemos entender que isto dá dimensão social ao transporte urbano?

Sonia – Sim, isso garante uma dimensão social ao transporte urbano metropolitano, principalmente, para a massa da população de renda baixa e média-baixa. É claro que, se fosse possível garantir uma predominância do transporte coletivo para uso de toda a população, a qualidade de vida urbana seria outra, ela muda radicalmente quando se tem à disposição o uso rotineiro e diário do transporte coletivo. Essa é outra dimensão importante, que há que ser assinalada. O bom transporte é aquele que se espraia e chega às diversas áreas, constituindo uma rede e integrado em suas várias modalidades.

A tarifa também desempenha um papel nesse sentido?

Sonia – Sim, é claro que falando da população de mais baixa renda, temos de analisar a questão tarifária, porque muitas vezes isso também se coloca como uma barreira entre o usuário e os equipamentos sociais. A integração dos bilhetes foi um passo importante nesse sentido e mostra que uma tarifa metropolitana seria fundamental.

Podemos afirmar que o investimento em transporte também é fundamental para o acesso ao lazer?

Sonia – O acesso ao lazer é um dos direitos da cidadania, e particularmente os jovens de baixa e de média renda deveriam dispor de meios de deslocamento para o usufruto desse direito. O deslocamento de jovens da periferia por motivo de lazer é grande. Quando eles conhecem as alternativas na cidade, como shows culturais, jogos de futebol, bares etc., ter condições de acesso a esses locais é fundamental, pois contribui para afastá-los dos riscos da marginalidade. Em uma das pesquisas com jovens na periferia, perguntávamos sobre as atividades de lazer por eles desenvolvidas, particularmente nos fins de semana. As respostas foram extremamente pobres, por vários motivos. Falta de informações era um deles, pois os jovens não conheciam os recursos culturais que a cidade oferece, onde é o SESC mais próximo, por exemplo. Esse tipo de informação não chega democraticamente a todos os lugares. Não fosse pelas associações de bairros e a comunidade não ficaria sabendo. O transporte é outro fator. Muitos jovens acabam não tendo muitas atividades nos finais de semana por conta disso. Ficam em casa, vendo televisão. Ou ficam na rua, suscetíveis ao assédio de bandidos e traficantes. Imagine uma região onde as pessoas tivessem certa facilidade de tomar o metrô, com estações próximas de casa, essa situação poderia se reverter com facilidade.

Isso não implicaria imprescindivelmente em integração de políticas públicas?

Sonia – Quando falo de investimento em transporte metropolitano, estou pensando que ele deve estar casado com o conjunto dos investimentos em projetos para a região metropolitana. Envolve uma integração de políticas e sabemos que ela é complicada, mas precisa ser enfrentada. Na RMSP, temos uma situação mista, uma cidade que, embora apresente características de metrópole moderna, contemporânea, carrega em seu bojo atrasos que são brutais. Não estou falando apenas da desigualdade e da pobreza, mas do aspecto histórico, do ponto de vista do atendimento por serviços públicos.

O que a região metropolitana de São Paulo tem de novo, moderno, contemporâneo e o que chama a atenção nela?

Sonia – A RMSP está assumindo, como outras tantas regiões metropolitanas no mundo, características de metrópole que está se globalizando. Essa metrópole que concentra serviços de qualidade e que exige uma infra-estrutura mais inteligente, moderna e dinâmica. Ela já tem grande parte desses atributos, por isso mesmo tem atraído investimentos e capitais. São Paulo deveria usar isso como um norte do seu futuro. Não são tantas as grandes cidades e grandes capitais que têm essa chance de desenvolvimento, de se engatar naquilo que é mais dinâmico do desenvolvimento e do crescimento do comércio internacional. São Paulo tem outros atributos, mesmo que em parte, como potentes infra-estruturas modernas, de transportes, inclusive, e um nível educacional razoável, pois não é possível ter crescimento com população de baixa qualificação.

Em que aspectos essas condições influenciam os investimentos em transportes?

Sonia – Precisamos analisar até onde é possível tornar mais homogêneo aquilo que, na região metropolitana, está concentrado em alguns lugares. E o que tem atraído os investimentos mais modernos está muito concentrado numa área que vai de São Paulo até a região do ABC. Não em outras partes. Então, o desafio é como tornar mais homogêneo o processo, de tal maneira que haja uma região que se configure como tal e não uma região que vai segregando e deixando segmentos abandonados para trás. Esse tem sido um efeito perverso da globalização, que exige muita atenção. Outro aspecto típico dessa nova era é que tudo é muito polarizado e descentralizado nas cidades globalizadas. Não são grandes escritórios concentrados em um centro, mas ao contrário, as atividades são pulverizadas. As pessoas e as empresas estão espalhadas. Inclusive, já para muitas pessoas, o trabalho pode ser feito em suas casas, desde que se tenha uma boa conexão digital. Assim, mais do que nunca, o transporte é vital para acomodar e possibilitar que isso continue. De toda maneira, estamos falando de uma exigência nova: se antes podíamos pensar em nichos muito integrados, hoje temos de pensar numa malha muito mais abrangente, com uma articulação mais inteligente dessas várias modalidades.

Pensados dessa forma, esses macro-sistemas de infra-estrutura podem ser também instrumentos de democratização...

Sonia – Certamente. Se não quisermos perder essa oportunidade, tudo deve ser mais democrático, mais dinâmico, envolvendo o maior número de pessoas possível nesse movimento. Na questão da educação, por exemplo, São Paulo e outras cidades, como Brasília, já atingiram um nível educacional que possibilita esse desenvolvimento. O ensino de nível médio já se espraiou mais e hoje a maioria da população abaixo de 60 anos já atingiu esse nível de escolaridade. Caso contrário, já teríamos perdido a oportunidade, como várias grandes metrópoles estão perdendo. Não é que estejamos na melhor das situações, pois de fato não estamos. A Índia, por exemplo, ganha de São Paulo em vários aspectos, e está na nossa frente, principalmente pelo nível educacional. E veja que só me referi ao nível formal, não incluí a qualidade do ensino, pois sabemos que na RMSP a qualidade e a terminação da educação de segundo grau ainda são complicadas. Contudo, é melhor do que a média da educação brasileira, e, tomando pelas médias, a região tem melhores chances, é competitiva, entretanto ela tem de melhorar muito mais porque a competitividade tem esse aspecto de exigências de contínua melhora e em ritmo mais rápido.

Quais são os principais requisitos para que São Paulo seja competitiva nessa corrida global em direção ao desenvolvimento e à modernização?

Sonia – Na realidade, estamos falando o tempo todo desse movimento: integração, programas de longo prazo e a articulação dos vários tipos de investimentos públicos, que viabilizam e norteiam os demais investimentos, atraindo a iniciativa privada. Esse é o nó em que se encontra a RMSP. O Governo do Estado deve se empenhar na formação de uma agenda metropolitana e na criação de uma institucionalidade mais avançada. Esse é um passo imprescindível para alcançar o patamar das cidades competitivas. Particularmente no caso do transporte, que é um dos setores que têm tradição de pensar no longo prazo. Tudo tem que estar muito articulado, internamente na região e também nas suas relações com outras regiões. Se a RMSP quiser de fato participar do circuito exportador, por exemplo, terá de priorizar a relação com o Porto de Santos e com os grandes aeroportos. Estamos falando de cidades que podem ser globais e que vão exigir muito em termos de organização, planejamento, integração de políticas setoriais, infra-estrutura e políticas sociais.

O máximo que chegamos até hoje, em termos de organização está restrito a alguns vetores, como São Paulo, ABC, Guarulhos e Osasco. Mas fica a impressão que, por enquanto, esses vetores seguem cada um por si, sem uma articulação entre os investimentos públicos?

Sonia – Penso que este deve ser o horizonte para a questão da região metropolitana. Mesmo que se pense do ponto de vista de um setor mais poderoso e organizado, com tradição de planejamento, temos de tentar incentivar os outros setores a agir assim também, ou seja, que pensem nessa inteligência do futuro, buscando as condições para atrair esse esforço. Volto a insistir: mesmo que se pense concretamente no papel do transporte para as inúmeras atividades da sociedade, o mais importante é esse olhar para a questão mais geral e dinâmica do perfil da RMSP. Por quê? Porque desse modo teremos menos violência, mais emprego, mais expansão das oportunidades de trabalho para o empregado e para o autônomo. De outro modo não temos muita saída. Não se equaciona um projeto social de desenvolvimento que não esteja articulado de alguma forma com as questões da infra-estrutura, que são decisivas. Podemos tomar decisões históricas ou ficar de braços cruzados, no provincianismo.

Que tipo de decisões históricas?

Sonia – As decisões que enfrentem, conjuntamente, a descentralização econômica que já está ocorrendo e, ao mesmo tempo, reforcem a necessidade da integração, da facilitação da circulação das pessoas, da circulação de vendas e informações. Isso é multitendencial, que implica em exigências do ponto de vista da infra-estrutura, de forma a ampliar as chances que as pessoas tenham de conviver com isso. Se for verdade o que dizem os economistas sobre o novo modelo econômico de caminhar de modo descentralizado, é fundamental que haja módulos em que as informações circulem. A porta da fábrica não é mais o melhor lugar para você saber de emprego. O importante são pólos de serviços sociais integrados, que juntam informações de forma inteligente. Em vários países do mundo, esses pólos são chamados de “porta de entrada para a cidadania”, ou seja, são centros que prestam serviços de informações as mais diversas. Em Barcelona, por exemplo, o cidadão obtém a informação por telefone e faz a matrícula do filho on-line. Aqui, precisamos desses centros de informação que orientassem os cidadãos a respeito, por exemplo, de onde estão as escolas técnicas, a oferta de empregos, as creches mais próximas, os locais para se organizar um show etc. Ou seja, têm de existir centros amigáveis e acolhedores para prestar esse serviço, que tenham a ver com a descentralização dos serviços numa região metropolitana.

Então, o sistema de transporte tem um papel fundamental nesse processo..

Sonia – O transporte, como um macro-sistema, tem um enorme poder de arraste, não só do ponto de vista do poder transformador nas regiões por onde passa, mas o de despertar aspectos interessantes da globalização Por exemplo, as grandes estações e terminais de transporte poderiam funcionar como esses centros de informações. Não se pode depender apenas de um meio de comunicação, como televisão, jornais ou centros do trabalhador. Não se pode imaginar que eles vão resolver as necessidades de acesso às informações. Outro aspecto é que o transporte pode resolver as articulações intermunicipais melhor do que outros setores. Ou seja, pode fazer com que cidades de uma região formem, de fato, uma região. A realidade é que as cidades estão muito pouco articuladas e, desse ponto de vista, o déficit institucional é muito grande. Isso pode não manter influência direta no caso de um investimento de grande porte como o metrô, mas é importante para uma série de outros setores.

E a autonomia dos municípios também não ajuda muito.

Sonia – Nesse federalismo tão competitivo como o nosso, com tanta autonomia dos municípios, se não tivermos instituições de um lado e, de outro, incentivos importantes que atraiam a colaboração, desperdiçamos todo o nosso tempo e nossa energia apenas na disputa entre competências dos vários níveis de poder. Então, há aqui até um problema didático da formação de lideranças e, ao mesmo tempo, problemas de ordem institucional que avançaram pouco. O caminho é forçar a colaboração intermunicipal. A União Européia tem algo muito interessante, chamado “método aberto de cooperação”. Ele institucionalizou regras de colaboração, com metas integradas, regras do consenso, prazos, prêmios para a adesão, punições, que, em geral, referem-se à possibilidade de se utilizar os fundos disponíveis aos membros, e incentivos.

No caso brasileiro, por onde começar?

Sonia – Não podemos fazer retornar a roda da história. Esse é o federalismo que temos e a desigualdade entre os municípios é brutal. Não será por uma penada que resolveremos isso. Ou se criam instituições e mecanismos institucionais ou essa questão muito dificilmente vai avançar. É verdade que metrópoles como as que estamos falando precisam de órgãos centrais, mas eles teriam muito mais a função de articuladores e gestores do que a de impositores de medidas. Eles deveriam funcionar como mecanismos para provocar a colaboração. E isso não se faz apenas por mecanismos políticos, mas por meio de instituições. O processo de criação da agenda da RMSP precisa avançar mais, muito mais.

Há quem diga, inclusive, que essa questão vem chegando ao limite da necessidade de sobrevivência, como nas relacionadas às questões do abastecimento de água e dos aterros sanitários, a sra. concorda?

Sonia – Em certos sistemas, como o SUS, só é possível explicar os avanços se forem pensados numa dimensão global. A sociedade não aceita mais o método de escolha de locais para os investimentos por razões meramente políticas. É preciso enfrentar essa questão com inteligência, rapidez e vontade, sobre as quais não há previsibilidade, são oportunidades que surgem. Quem diria que, há dez anos, São Paulo se firmaria num ranking de grandes metrópoles tão rapidamente. São movimentos rápidos, de dois ou três anos. Estou acompanhando o esforço brutal da direção da Escola Paulista de Medicina, juntamente com a Prefeitura, para fazer o bairro universitário na Vila Clementino. Trata-se de aproveitar o perfil que o bairro já tem, com a concentração de atividades médico-universitárias, de serviços e de comércio voltado à área médica. A infra-estrutura para isso está praticamente pronta e todos têm interesse nisso, pois torna a região mais atrativa. Há muitos jovens, muitos locais de trabalho. Trata-se de um cluster, uma das caras da globalização. Há várias experiências de bairro temático em diversos países e não se trata apenas de um cluster econômico, mas de uma integração de diversos aspectos.

Como exemplo disso, quando as ligações da Avenida Jacu-Pêssego estiverem concluídas, ao norte e ao sul, teremos uma ligação entre o Porto de Santos e o Aeroporto internacional de Guarulhos. No entanto, a relação institucional não resolvida dificulta tudo, pois a discussão esbarra em quem vai investir os recursos, se é o Estado, se são os municípios ou se é a União.

Sonia – Isso tem que estar na cabeça dos planejadores de qualquer área, para sensibilizar os tomadores de decisão. De fato, a criação dessa ligação deve ser vital para a circulação de mercadorias e de pessoas de várias áreas da RMSP, não apenas para a população ou estabelecimentos das proximidades. A criação dessa malha viária inteligente está no centro dessa questão. Obviamente, eu vejo pelo lado social, da democracia, pelo tipo de desenvolvimento. Estou preocupada com a questão do emprego, da renda das pessoas, da educação. Mas a existência dessa infra-estrutura e a articulação das várias modalidades são fundamentais.

O problema é que nossas redes de transporte estão ainda muito aquém das necessidades e não é mais possível planejar correndo eternamente atrás da demanda.

Sonia – Mas temos de pensar em quais são os problemas da cidade, pois tudo remete ao tipo de expansão urbana que essa cidade teve e tem, muitas vezes para áreas inadequadas. Mas é essa realidade que está aí, colocada, e é sobre ela que temos de refletir.

Estamos falando não de uma cidade nova, mas de uma cidade preexistente, consolidada, onde a implantação de qualquer infra-estrutura de grande porte terá impacto urbano e sócio-ambiental.

Sonia – Sim, e temos de pensar nos efeitos desses impactos. No seu conjunto, essas mudanças de médio prazo são fundamentais, pois é isso que abrirá a estrutura social, já que não se está tratando de uma região homogeneamente pobre. Quando temos uma região onde tudo é pobre – e isso é comum em cidades americanas, onde a população é maciçamente pobre e todos os serviços são pobres e insuficientes – a única maneira de rompimento é a abertura da estrutura social. Muitas vezes, isso implica na necessidade de investimentos laterais, que aumentem a população de classe média do local, como forma de eliminar o gueto.

A cineasta Lais Bodanski, em entrevista recém-publicada na grande imprensa, relata a experiência de levar o cinema para pequenas cidades isoladas, que nunca tinham tido acesso à projeção de um filme. Ela comentava que a qualidade dos debates após as projeções era diretamente proporcional à qualidade da diretora da escola onde os jovens estudavam. Assim, quando a diretora era diferenciada daquele ambiente pobre e sem acesso a cultura e informação, a resposta dos alunos era também diferenciada.

Sonia – Observei exatamente isso em algumas pesquisas que realizei. Numa delas, em duas escolas localizadas nas favelas de Vila Prudente, em São Paulo, vi que a elite da favela freqüenta uma escola e os mais pobres, outra. Eles entravam em conflito porque todos queriam colocar seus filhos na melhor escola. E esta escola só se tornou a melhor porque teve uma boa diretora. Ela, além de vários professores, foi morar em local próximo, mobilizou o comércio local e outros setores para melhorar a infra-estrutura escolar. Criou também a associação dos pais e isso ocorreu há cerca de dez anos, quando o Estado ainda não havia criado os estímulos para essas organizações de apoio. A escola melhorou muito, a rotatividade dos professores foi reduzida, eles passaram a ser mais conhecidos na comunidade. Enfim, o nível educacional melhorou consideravelmente. A outra escola, que não investiu nesses fatores, continuou precária como antes.

Isso prova que os investimentos certos podem mudar toda uma condição social.

Sonia – Um aspecto interessante nessa questão é que, se fizermos uma série de investimentos localizados, eles funcionam e melhoram a situação da população local. Mas funcionariam melhor se fossem feitos de forma integrada. Ou seja, faz-se um bom projeto de melhoria dos transportes, de melhoria da educação e do lazer, com a criação de alternativas à população. A concomitância dos investimentos cria uma sinergia que impulsiona a comunidade para frente, tem a força que um projeto isolado não tem. A sinergia é fundamental para que esses projetos possam avançar. Por essa razão, é imprescindível para o planejador urbano projetar visando as chegadas concomitantes das inovações, em termos de organização, planejamento, integração de políticas setoriais, infra-estrutura e políticas sociais. Só assim nossas cidades alcançarão o patamar das cidades que podem ser globais.