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Participação do setor privado nos investimentos em infra-estrutura

Publicado em O PITU como estratégia de planejamento e agregação

A Associação Paulista de Empresários de Obras Públicas (APEOP), criada oficialmente em 1967, representa os empreendedores das áreas de saneamento, edificação, pavimentação urbana, energia elétrica, habitação popular, obras pesadas, rodovias, ferrovias, imobiliárias e tecnologia. Arlindo Virgilio Machado Moura e Carlos Eduardo Lima Júnior, respectivamente presidente e diretor executivo da entidade, concederam a entrevista.

Tendo em vista a dificuldade do poder público em arcar com a totalidade dos recursos financeiros necessários para a realização de obras de grande porte, como aquelas da área dos transportes, como a APEOP vê a participação da iniciativa privada na execução destes projetos?

Arlindo Moura – Para o desenvolvimento de uma política de longo prazo na área de transportes, nossa contribuição deveria ser no sentido de criar condições de atrair a iniciativa privada para participar do desenvolvimento e do crescimento necessários ao país. Da forma em que nos encontramos hoje, não vamos a lugar nenhum, ou vamos levar muito tempo. As carências vão aumentando e, como a velocidade com que podemos enfrentá-las é muito pequena, elas vão ficando para trás, gerando problemas cada vez maiores, problemas sociais, mais complicados, porque o país não está crescendo.

E não há investimento em infra-estrutura...

Moura – De fato, neste momento fantástico da economia mundial, não estamos crescendo na medida necessária ao desenvolvimento do país. E, por isso, não temos recursos para dar continuidade ao processo de crescimento. Investimento em infra-estrutura é fundamental. E em saneamento também. Sou um pouco cético com relação às propostas de universalização deste serviço, haja vista que, se procedem as informações de que 2/3 dos leitos hospitalares estão ocupados por cidadãos que adquiriram algum tipo de doença por falta de saneamento, isso justifica maciço investimento público neste setor. Mas sabidamente há falta de condições e de recursos por parte do Estado para investir em todas as carências colocadas. Hoje, qualquer coisa é motivo para se contingenciar recursos de investimento, para se cortar investimentos. Então, temos que buscar uma alternativa, buscar reforços junto a quem tem recursos, tem dinheiro para participar, contribuir para o desenvolvimento. Assim, a APEOP começou a trabalhar em alternativas que incrementassem o crescimento e que permitissem atrair o capital privado. Nós defendemos firmemente que sejam criadas condições que sejam atraentes para o capital privado.

E, na avaliação da APEOP, a iniciativa privada tem interesse em participar?

Moura – Sim, se existirem condições atraentes, se houver um arcabouço jurídico muito forte que garanta segurança jurídica, se as regras do jogo forem claras e se houver certeza da imutabilidade delas ao longo do tempo. A iniciativa privada tem que sentir segurança. É evidente que ela vai correr riscos, mas estará presente se houver regras claras quanto à taxa de retorno ou se o recurso vai retornar nas condições estabelecidas no contrato. O Programa de Concessão Rodoviária do Estado de São Paulo é um exemplo de êxito. Se alguém reclama do Programa de Concessão de São Paulo é porque não usa. Quem usa não reclama. Eu me recordo, desde o início do processo de concessão, que os representantes das transportadoras, dos caminhoneiros reclamavam e chegaram, (não em São Paulo mas no caso nas concessões federais), até a interromper pedágios. E hoje eles estão tranqüilos, porque passados 5, 6, 10 anos no trato federal e mais 5, 6 anos em São Paulo, começaram a perceber a economia de combustível, de pneus, de manutenção, de troca de peça. E isso vai se somando à economia do país. A APEOP sempre defendeu essa posição e nós não só defendemos, como atuamos, buscando desenvolver e incentivar parcerias. Nós somos, talvez, a primeira associação a ser consultada no âmbito federal para falar em parceria público-privada; os primeiros estudos, as primeiras minutas de Projetos de Lei no Ministério de Planejamento contaram com a participação da APEOP. É evidente que a participação do setor privado não é a única fonte e nem será a principal: no mundo todo chega a participar com 10%, 15% do conjunto de investimentos necessários, mas é preciso que se encontrem outras formas, outras condições de investimento no país para que efetivamente se obtenha o total de recursos necessários.

Como a APEOP avalia a experiência das PPPs no Estado de São Paulo?

Moura – Eu diria que temos no Brasil uma visão até moderna em termos de estruturação de parceria público-privada, pois aproveitamos várias experiências internacionais, e tanto a legislação estadual como a federal já se espelham nelas. São Paulo iniciou o processo e foi seguido por outros estados – Paraná, Santa Catarina, Bahia, Ceará, Rio Grande do Sul – que também criaram legislações próprias. No entanto, cada projeto de PPP tem sua identificação própria, onde devem constar as condições ou faixas de retorno; quais os termos de garantia que estão sendo apresentados e a qualidade dessas garantias; se já foram criadas agências reguladoras em seu setor de atividade. Na área de saneamento, por exemplo – e diferentemente das áreas de energia e telecomunicações – ainda não existe agência reguladora que garanta, por exemplo, quem vai decidir sobre a tarifa ao longo de 30 anos. Ou seja, ainda estão ausentes vários dos componentes necessários para assegurar a parceria público-privada, fundamentais para sua implantação efetiva, requisitos que irão se desenvolver no próprio exercício das mesmas e que dependem menos de legislação e mais da prática.

A APEOP considera a legislação referente às PPPs equilibrada do ponto de vista dos direitos e deveres?

Moura Moura – Penso que a primeira parte de nosso trabalho, que foi a criação da legislação, foi difícil mas cumprida com relativo sucesso. Assistimos diversas corporações se colocarem contra a legislação das PPPs, na área federal, por acharem que aquilo era uma invasão da iniciativa privada em setores estatais mas, felizmente, isto foi superado. Quando se fala do Estado ou da Região Metropolitana de São Paulo sabe-se que o volume de problemas, principalmente na área de transportes, é muito grande – o que requer investimentos pesados e projetos de grande dimensão. E é de conhecimento geral a limitação financeira do Estado e dos municípios, bem como que os recursos públicos são insuficientes para a execução de infra-estrutura – notadamente nas áreas de transportes e saneamento. Então há de se criar condições para resolver estas questões. Atualmente a APEOP tem se dedicado ao exercício de montagem de projetos de PPPs. Em São Paulo, além da Linha 4 do metrô, estamos estudando projetos de PPPs para modernizar o centro esportivo do Ibirapuera, para a área de presídios, para corredores de ônibus.

Existe projeto para a concessão da água?

Moura – Um caso que está sendo estudado pela SABESP é a da estação de tratamento de água de Taiaçupeba. Existem várias frentes de parcerias que estão sendo trabalhadas dentro de um governo que tem uma visão progressista. Eu acho que estamos indo na direção correta, mas há um tempo de maturação para que os problemas apareçam na estruturação dos projetos, para que possam ser equacionados e aperfeiçoados – o que é um processo natural, particularmente em se tratando de instrumentos tão novos. O que torna a elaboração de projetos competentes ainda mais importante, tanto o projeto da parceria propriamente dita quanto o projeto da intervenção a ser realizada. Passada esta etapa dos projetos seria necessário investir num bom planejamento de ações, requisitos imprescindíveis para a efetiva implantação das PPPs. A PPP só vai ter sucesso se for resultante de um bom projeto, tanto da parceria quanto da intervenção, e se estiver vinculada a um planejamento estratégico estruturado.

E ainda há a questão da gestão, que pode ser mais ou menos competente na implementação do programa. Há gestões muito profissionais que dialogam com mais facilidade com os parceiros, mas para isso os papéis têm que estar bastante definidos.

Moura – Exatamente. Todos têm que ter clareza de seus papéis mas, além disso, é necessário um esforço para que o diálogo seja produtivo pois não existem posições definidas, concessões e PPPs são diferentes de licitação. Licitação é adesão: o poder público quer realizar alguma ação, então determina as condições e o preço – e a iniciativa privada participa se for de seu interesse. No caso das PPPs e das concessões tudo tem que ser acordado, construído em conjunto. É necessário chegar a uma proposta satisfatória para ambas as partes, porque num contrato de longo prazo a convivência tem que ser boa para tudo funcionar, os papéis têm que estar claros e as condições postas.

Carlos Eduardo – E não é uma questão de ter mais ou menos vantagem pois os dois estão buscando a mesma coisa, perseguindo os mesmos resultados.

E se houver um desequilíbrio a parceria ou concessão pode não funcionar.

Moura – Aqui tocamos numa condição primeira, imprescindível ao sucesso da parceria, que é a vontade política, por parte do poder público, para fazer parceria ou a concessão, a certeza de que se trata de um acordo vantajoso. Sem isso fica difícil evoluir. Vale também lembrar que embora as PPPs sejam uma modalidade nova, os contratos de concessões já existem há muito tempo, a própria Light era uma concessão. A questão é que muitos gestores públicos procuram as parceiras/concessões apenas em razão da necessidade, e não porque considerem que o processo seja bom para as partes e também para o desenvolvimento do país. Uma das funções mais importante do gestor público é atuar junto às agências reguladoras e às tarifas sociais. Ao criar um modelo ou projeto para fazer uma obra com PPP ou concessão é fundamental que se levem em conta as tarifas sociais, caso contrário o projeto está fadado a ter problemas. Nestes casos, a participação da administração pública é fundamental para gerar condições de criar e manter as tarifas sociais, porque ela tem a possibilidade de subsidiá-las de forma integral ou parcial e não é razoável esperar que a iniciativa privada tenha essa preocupação.

A participação do poder público é fundamental no caso das tarifas – como, por exemplo, no caso do metrô – uma vez que a legislação estadual impede o recebimento de subsídios. A alternativa é buscar outras formas de financiamento, pois o valor da tarifa mal cobre os custos de operação. E como a capacidade de endividamento do Estado encontra-se no limite, é necessário alargar os horizontes na busca de novos recursos. Como a APEOP avalia esta questão?

Carlos Eduardo – A fase do Estado como o grande gestor do desenvolvimento foi se exaurindo ao longo das últimas três ou quatro décadas, e sua capacidade de endividamento foi se esgotando, nas três esferas de governo, tanto que, nos idos dos anos 90, buscaram-se modelagens que indicassem alternativas de complementação do investimento público necessário à realização de grandes obras. Foi daí que se originou a idéia da parceria com o setor privado.

E como o sr. vê a questão dos recursos oriundos de empréstimo (endividamento) e dos recursos vinculados, para serem aplicados nas PPPs?

Carlos Eduardo – Muitos agentes públicos importantes ainda não se posicionaram claramente sobre isso, como, por exemplo, o BNDES. No que diz respeito às PPPs o papel do BNDES ainda não está claramente definido, tampouco os recursos disponíveis. E há Fundos de Pensão que já mostraram interesse neste processo.

Os Fundos de Pensão participaram, num primeiro momento, de investimentos no setor imobiliário. Nestes casos as parcerias estavam mais bem equacionadas?

Carlos Eduardo – Penso que o que os atraiu foram os menores riscos, uma vez que tratam-se de empreendimentos de curta duração. O tempo de maturação das PPPs é diferente. Penso que estamos chegando numa fase em que o poder público passa a encarar as PPPs e as concessões como uma fonte permanente de recursos – e não apenas num momento de necessidade – em que o governo passa a desejar de fato contar com a participação do capital privado, superando a discussão meramente ideológica que dominou os primeiros anos da implantação das parcerias. Muitas vezes trata-se mais de retórica do que de convicção. Sem falar que, em nosso país, as decisões e opiniões mudam com freqüência, o que dificulta as tratativas e as parceiras em consolidação.

Existe uma reconhecida tendência, na classe política, nos tomadores de decisão, de querer deixar sua marca junto às obras. Isto também não interfere neste processo?

Moura – Os processos que envolvem obras de infra-estrutura – como as que estamos tratando – exigem um mínimo de continuidade e de respeito ao projeto. Porque o custo social de se reverter decisões, de estancar obras e investimentos que estão em curso é muito alto. Infelizmente a inexistência de planos consistentes e factíveis para um horizonte maior de tempo – 15/20 anos – colabora para que cada governante queira criar a sua própria marca, muitas vezes desqualificando a marca daquele que o precedeu – o que resulta em bruscas interrupções de projetos em desenvolvimento.

Como a APEOP vê este processo numa região metropolitana como a de São Paulo que agrega 39 municípios, onde estão envolvidos muitos gestores e vários partidos políticos? Parece imprescindível a existência de um projeto que tenha legitimidade e seja reconhecido por estes agentes para que possa permanecer ao longo do tempo, mesmo que respeitada a prerrogativa dos dirigentes definirem suas próprias prioridades.

Moura – O que me preocupa é aquela questão do consenso: se numa sociedade todo mundo concorda com os objetivos e pressupostos, por quê as coisas não acontecem? Porque as pessoas perdem o foco, os políticos também ... Nós estamos carecendo de administradores firmes e convictos, que não se afastem de suas escolhas, apesar das dificuldades inerentes ao próprio processo democrático. Já houve um tempo em que o poder público no Brasil tinha uma participação significativa nos investimentos, chegando a aplicar 1,2% de um PIB de 2 trilhões de reais – algo em torno de 200 milhões de reais ao ano! E atualmente esta participação é de apenas 0,2%. Neste período a iniciativa privada continuou investindo e só não aumentou sua participação devido a pouca atratividade das condições.

Que fatores fazem com que as condições sejam pouco atrativas?

Moura – Problemas de regulamentação, questões de segurança jurídica, condições de infra-estrutura. Se houvessem estes fatores o país cresceria muito mais. Se tivesse sido mantido aquele volume de investimento público de 20 anos atrás, hoje ele seria da ordem de R$200 bilhões. Entretanto, estima-se que atualmente estes valores são da ordem de R$68 bilhões – ou R$84 bilhões, se considerada a participação da iniciativa privada. Ou seja: nós teríamos que estar investindo no nível de R$200 milhões, mas sequer atingimos a metade!

Dada essa realidade, que contribuição a APEOP pode oferecer?

Moura – A APEOP tem trabalhado para disseminar informações sobre o que são as PPPs. Tanto que organizamos um programa sobre o tema, que contou com a participação de aproximadamente 30 prefeituras e umas 70 empresas. Nele foram abordados aspectos teóricos – o que são as PPPs, interesses nacionais e internacionais, legislações estaduais e federal – tendo sido realizada também uma pesquisa junto às prefeituras para saber quais teriam interesse em desenvolver projetos de parceria público-privada. Atualmente estamos organizando os grupos que irão desenvolver os projetos e que contarão com o a orientação e experiência da APEOP.

Do ponto de vista do empresariado como as PPPs costumam ser encaradas?

Moura – Ainda perdura a idéia de que as PPPs destinam-se apenas para as grandes empresas e há muita desconfiança, principalmente por parte das pequenas e médias empresas, de que este possa ser um jogo de cartas marcadas. Esta é uma questão que sempre se coloca e que a APEOP procura esclarecer. Além disso, muitas vezes há uma desconfiança generalizada com relação às garantias.

Uma questão de credibilidade?

Carlos Eduardo – De credibilidade de ambas as partes, das garantias exigidas, da regulação pouco clara, do arcabouço jurídico. Encaramos as PPPs como uma atividade que, diferentemente da licitação, exige que os interessados apresentem um projeto e busquem investimentos, ou seja, é uma atividade eminentemente empresarial. Muitas empresas não têm condições de empreender sozinhas este trabalho e, nestes casos, a APEOP reúne os interessados que, em conjunto, elaboram projetos técnicos e discutem sua viabilidade junto aos gestores públicos. Atualmente temos 15 projetos dessa natureza em desenvolvimento.

Moura – A APEOP tem orgulho de ter iniciado este processo com as empresas, de estar servindo como multiplicador de experiências e, principalmente, de tê-las alertado para um novo tipo de oportunidade.

Democratizando as oportunidades?

Moura – Exatamente! Na APEOP muitas empresas, principalmente pequenas e médias, perceberam que tinham condições de se associar, de se consociar, para participar de uma PPP de forma mais vantajosa.

Isto também acontece em outros países, não?

Moura – Há um caso internacional interessante, uma empresa espanhola que resultou da fusão de 3 empresas que, sozinhas, faturavam cada qual 1 bilhão de dólares ao ano na Europa. Criaram uma empresa três vezes maior e saíram pelo mundo em busca de oportunidades. Hoje são fortes, concessionários em vários programas do Estado de São Paulo e estão presentes em muitos outros países: México, Chile, onde houver oportunidade eles estarão lá. Mas no caso das empresas de menor porte, penso que devemos incentivar o empreendedorismo. Se uma empresa não tem condições ou recursos para fazer uma obra sozinha, mas tem coragem para empreender, ela se associa a outra e prossegue em busca de seus objetivos. É disso que precisamos neste país. A APEOP tem-se dedicado intensamente ao incentivo da parceria público-privada em várias áreas de atuação. Temos expectativas de que estes projetos sejam muito bem fundamentados e planejados porque estes fatores interferem nas taxas de risco e nos custos dos financiamentos, condições básicas para a viabilização das PPPs.

Mas, por outro lado, não é necessário que o Poder Público também consiga assumir um perfil mais empreendedor?

Moura – Certamente. É imperativo que o Poder Público assuma um perfil mais empreendedor. Ou então que crie condições para obter mais recursos para investimentos. Porque em nosso país é dramática a necessidade de investimentos. Para qualquer lugar que se olhe existem muitas carências: falta segurança, falta infra-estrutura, falta saneamento, falta habitação. O problema é mais grave ainda se consideramos que a demanda reprimida é enorme. E com o tempo de maturação dos negócios, até que se inaugurem as obras elas já se encontram defasadas. Apesar disso acredito que o Brasil esteja evoluindo, só que a uma velocidade muito baixa.

Será uma questão cultural a ser enfrentada?

Moura – A mudança cultural se impõe! Precisamos de pessoas que se coloquem à frente do processo, que consigam vislumbrar que esses são processos de longa maturação, de médio e longo prazos. Estamos carentes de pessoas com grande convicção de idéias e que consigam levá-las adiante, políticos com credibilidade, articulados com a sociedade e que sejam eleitos para trabalhar por aquilo que acreditam.


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