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Planejamento técnico, gestão política e definição de prioridades

Publicado em O PITU como estratégia de planejamento e agregação

O Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva (SINAENCO), criado em 1989, reúne cerca de 10 mil empresas do setor. Concederam a entrevista João Alberto Manaus Correa, vice-presidente de Gestão e Assuntos Institucionais, Antonio Pires Rolim, diretor executivo, e Carlos Mingione, diretor de projetos do sindicato.

 

Qual o papel do PITU no planejamento de uma metrópole como São Paulo?

 

João Alberto Manaus – Com relação ao PITU, vejo como salutar o fato da linguagem do transporte urbano estar sendo orientada no sentido de se atingir melhor qualidade de vida. E embora o plano parta de uma abordagem conceitual muito rica, na realidade ele tem que trabalhar com a inserção do transporte numa região em expansão, o que leva, necessariamente, a considerar projetos já existentes. Imagino que tenha havido uma análise da relação de custo/benefício ou de prioridades na abordagem inicial do plano, anos atrás – muitas vezes difícil de ser defendida em razão das mudanças de governo e, conseqüentemente, das prioridades.

 

Como o SINAENCO vê a implementação de um plano de longo prazo considerando as alternâncias de governo a cada quatro anos?

 

Manaus – O PITU é um plano que oferece diretrizes gerais e, como tal, alguns de seus estudos e projetos estão previstos para 20 anos; então, ao longo das gestões, haverá decisões a serem tomadas sobre o que efetivamente vai ser feito, e essa decisão nem sempre é calcada em uma análise muito profunda ou, às vezes, o critério não é de prioridade, mas sim de facilidade ou de interesse de ambos os lados.

 

Mas essa não é uma prerrogativa dos gestores?

 

Manaus – O que se questiona é a utilidade de se dar uma direção ao Plano, se essa direção pode ser alterada continuamente. Que mecanismos externos de controle existem, seja para avaliar a qualidade do Plano, seja para discutir sua aplicabilidade? À época da implantação do Plano Diretor de 1972, fizemos uma análise crítica do mesmo e a conclusão foi a de que grande parte daquilo que estava proposto não era orçamentariamente viável. Para se ter uma idéia, naquele ano estimava-se que, no ano 2000, a malha metroviária seria de aproximadamente 250 km. Em nosso estudo analisamos a capacidade de investimentos do Município, calculamos os custos necessários para a construção das linhas e verificamos que seria inviável. Esta disparidade entre proposta e recursos tinha muito a ver com o desejo de atender a demanda, de “correr atrás” da demanda, o que se faz ainda hoje.

 

Alguns analistas afirmam que o investimento em transporte tem o efeito de promover o desenvolvimento econômico e social. O SINAENCO-SP concorda com essa avaliação?

 

Manaus – Usar os vetores de transporte como instrumento de incentivo, de condução do desenvolvimento humano é ter à mão uma poderosa ferramenta. Mas, às vezes, eles são propostos sem avaliação do impacto sobre o território urbano. Há setores da administração pública preocupados com esse aspecto, com o que vai acontecer com a urbanização em torno dessas áreas atingidas por uma linha de metrô ou outra grande intervenção de transporte. Isto tem que estar integrado com o planejamento urbano, tem que estar conectado ao território.

 

É possível explorar melhor essa idéia?

 

Manaus – Estou me referindo ao trânsito, à rede de escolas, de saúde, ao atendimento ao público, todo esse universo de serviços de que todos necessitam e que precisa constar no plano estratégico que estamos discutindo, de forma a tirar o melhor proveito disso. Um dos principais méritos de um plano de longo prazo é exatamente o de antever a utilização dos vetores de transportes como instrumento de indução de desenvolvimento, evitando o eterno correr atrás da demanda; pois caso contrário acaba-se por reforçá-la, gerando um círculo vicioso que sempre excederá a capacidade de atendimento.

 

É comum ouvir queixas dos que trabalham com planejamento urbano, com frases do tipo: “Nós planejamos e eles implantam” ou “Os políticos deturpam o plano”: o problema é a incompatibilidade do que é planejado com a esfera de decisão ou trata-se de problema de gestão?

 

Manaus – Penso que existe uma escala de decisão: quem trabalha com planejamento, se tiver capacidade plena de implantar o que está proposto, estará sujeito a grandes acertos, mas também a grandes erros. Existe um jogo de decisões que precisa ser bem entendido. Quando uma decisão “contrária” às diretrizes de planejamento é tomada, muitos técnicos rebatem, afirmando que eles não são parte do escalão decisório e que se eles não têm condições de defender o plano, ou que ele é ruim ou que os argumentos utilizados não são adequados. Sempre sentimos, nos meios ligados ao planejamento urbano em São Paulo, a falta de um órgão como o IPPUC, de Curitiba, depositário de boas idéias, ao qual se pudesse recorrer e resgatá-las. Mas, se houvesse um IPPUC, quando do início de uma nova gestão, provavelmente os planejadores seriam colocados de escanteio, porque os tomadores de decisão, os gestores políticos, enfrentam problemas de prazo e procuram coisas prontas para implantar. Novos gestores geralmente trazem suas próprias bandeiras e vêem com desconfiança planos já existentes. Justificam dizendo que são de difícil aplicação ou que o prazo de maturação é longo demais. Atualmente o processo de planejamento é mais democrático e o processo decisório é muito mais complexo, há um entendimento de que deve haver uma rediscussão séria de cada etapa. No caso do PITU pergunto: será que algumas partes já implantadas integravam o elenco original de prioridades ou foram resultado da decisão de um ou mais gestores ao longo do tempo?

 

A parceria com o setor privado é um caminho para a viabilização financeira dos projetos de infra-estrutura urbana?

 

Manaus – A capacidade de investimento do setor público foi muito reduzida com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Há alguns anos atrás, no município de São Paulo, essa capacidade correspondia a 15% do orçamento. Hoje a taxa de investimento não passa de 9% ou 10%, o restante é operação. Acontece que há pouco uso da inteligência na operação. Na verdade, o que costuma acontecer no “fechamento” de um orçamento é que aos projetos prioritários destinam-se os recursos próprios e os restantes têm que ser viabilizados através de financiamentos, ou por meio de parcerias com o setor privado, como as concessões e as PPPs. Atualmente, com a possibilidade de se utilizar esses instrumentos de parceria público-privada, os gestores públicos ficam tentados a entrar em negócios de longo prazo, que comprometem menos a despesas atuais mas, em compensação, amarram a estrutura de gastos. Por isso penso serem interessantes mecanismos legislativos de reavaliação ou a exigência de rediscussão dos planos.

 

Isso não requer uma sólida coordenação institucional entre os órgãos e os diferentes níveis de governo?

 

Manaus – Esse é o ponto: tanto no Governo do Estado como no Município existem problemas de integração entre os órgãos; então, dependendo do perfil do executivo que se encontra na coordenação do plano, este pode ser um ponto crucial. Ora, se um dos objetivos do plano é promover a aplicação de recursos o mais rápido possível, com maior benefício para a população, é de se esperar que haja, pelo menos, um mínimo do entendimento entre as diferentes instâncias do poder. Quando falamos em organismos multilaterais este fator é fundamental. O BID apresentou um relatório analisando os resultados concretos dos financiamentos de países em desenvolvimento. Os resultados foram desastrosos. Então, atualmente, o BID encontra-se empenhado em cobrar resultados efetivos de seus empréstimos. O problema é que os gestores responsáveis, tomadores do empréstimo, na maior parte das vezes têm que manter entendimentos com outros órgãos intervenientes para que o resultado saia a contento – aliás, hoje em dia, dificilmente se consegue fazer investimentos puramente setoriais – e aí a coisa se complica. Essa a importância de um bom planejamento, do uso da inteligência, de boas soluções.

 

O SINAENCO tem se pautado por afirmar que, no caso da implantação das grandes infra-estruturas urbanas, esta etapa dos projetos tem sido ignorada. Por outro lado, os tomadores de decisão acham que os planos são irreais, pouco factíveis, senão inviáveis. Como superar essa dicotomia?

 

Manaus – A metodologia de muitos Planos tem sido calcada em modelos que, não raro, não conseguem reproduzir a realidade. Mais recentemente a adoção de uma abordagem holística veio oferecer, senão maior precisão, pelo menos um maior número de alternativas ao planejador: frente a tantas opções é necessário o cotejamento, a discussão de idéias – e esta fase de concepção é a mais importante, seja no planejamento, seja no projeto propriamente dito.

 

Qual a influência do aspecto político no planejamento e na definição dos projetos?

 

Manaus – Planejamento envolve muitos aspectos, sobretudo políticos. Se aquilo que o técnico propõe em um determinado plano estiver ligado ao interesse político, ou melhor, se o técnico conseguir - com as propostas e benefícios elencados no plano, - convencer um político de que aquilo pode ser uma bandeira que vai lhe render votos para disputar o poder, então o político terá o maior interesse em atender os desejos da população.

 

É que os planejadores parecem não saber muito bem o que a população valoriza.

 

Manaus – Tivemos uma experiência em São Bernardo do Campo, um município bastante politizado, com um prefeito que resolveu fazer uma pesquisa para saber o que a população achava de bom ou ruim em seu governo. De posse dos resultados chamou seus auxiliares e pediu para que atuassem na solução ou melhoria das insatisfações detectadas. Meses depois, após a realização de nova pesquisa, sua imagem pública havia melhorado. E sabe o que se mostrou mais sensível na melhoria de imagem de seu governo? A execução de praças, fontes luminosas e limpeza pública.

 

Antonio Pires Rolim – Nos idos de 1960, um professor de planejamento da Cepal ensinava que os técnicos, dentro de suas competências, deveriam primeiramente pensar e discutir, para então levar o assunto à esfera política. Alguns anos depois, de passagem pelo Brasil, reuniu seus antigos alunos e, entre outros temas, abordou sua experiência de trabalho na América Latina. Aproveitou a oportunidade para complementar o que há anos havia nos ensinado: de que é necessário cercar o planejamento com consultas às entidades vivas da sociedade para que, conhecendo sua ideologia e propostas, essas entidades possam cobrar de atuais e futuros gestores o processo e sua continuidade.

 

Em sua visão, a sociedade tem de ser chamada a participar na definição dos planos?

 

Manaus – Não tenho dúvida quanto a isso, mas um problema é a linguagem utilizada nesse debate. Sempre que os planejadores convocam a população para discutir um plano têm que saber que estão levando uma novidade e que, muitas vezes, a população está preparada para discutir até um determinado nível, a partir do qual não é mais possível. Nesses momentos os planejadores precisam fazer uso de seu arbítrio técnico, de sua visão de longo prazo, algo que dificilmente será possível em conjunto com a população. Porque, normalmente, o que a população quer saber e deseja discutir é o que se encontra em seu raio de visão: pavimentação, escola, posto de saúde.

 

As necessidades que emergem são as mais imediatas, pois a demanda reprimida é enorme, certo?

 

Manaus – A população pode saber, por exemplo, que deseja uma estação de metrô próxima de sua casa, mas daí a discutir o impacto da implantação da estação na região há uma grande diferença. Hoje existem metodologias de planejamento nas áreas da saúde e educação que são mais fáceis de entender. Já as questões relativas a transportes, ocupação do solo e infra-estrutura urbana são mais complexas e exigem um mínimo de familiaridade com o tema.

 

Em sua opinião os políticos já perceberam – até por uma questão de sobrevivência – que precisam ouvir a sociedade e dar retorno?

 

Manaus – Poucos são os políticos que têm uma visão abrangente e usam seu arbítrio de modo a equilibrar o atendimento às questões mais imediatas, o varejo, com a implantação de um projeto de longo prazo. Justamente porque procuram atender aos desejos da população visando a obtenção de votos.

 

O tomador de decisão freqüentemente encontra-se comprometido com a busca da solução mais imediata e, por isso, muitas vezes acaba atuando sobre os efeitos e não sobre as causas.

 

Manaus – Mas isto não justifica a pouca preocupação com a inteligência empregada nos planos ou projetos. Hoje em dia, quando se faz um contrato de PPP ou concessão é necessário que se faça o “project finance” onde são dados os parâmetros de qualidade e custo. Mas isso não prescinde do gerenciamento. Há necessidade de gerenciar, inclusive, as agências reguladoras, que podem ser facilmente capturadas pelos contratantes.

 

Quais são, na visão do SINAENCO, os principais problemas a serem enfrentados para superar a falta de “inteligência” e de visão estratégica na gestão pública? Qual é o papel do projeto dentro desse quadro?

 

Manaus – Gostaria de fazer duas observações. A primeira refere-se ao fato de muitos gestores públicos encontrarem-se em seus nichos setoriais de atuação, sem terem a mínima visão do que é o complexo da administração. Falta-lhes uma visão mais aberta, que permita entender o cotejamento que tem que ser feito quando um orçamento não dá conta das necessidades. O gestor tem que assumir a função de árbitro de prioridades na aplicação dos recursos disponíveis e sabemos que é grande a pressão que vem de todos os lados. Por isso, entendo que o tomador de decisão na esfera pública – seja aquele do planejamento, seja o de execução – deve necessariamente ter uma visão abrangente, para que possa cotejar adequadamente as variáveis e, desse modo, convergir para a melhor decisão. A segunda observação refere-se a uma questão mais imediata, recorrente nas reuniões do SINAENCO, e trata da necessidade de se contar com um mecanismo de planejamento que conduza a um sistema orçamentário viável.

 

Qual é o papel do projeto dentro desse quadro?

 

Manaus – Em razão da ausência de uma visão geral e também plurianual, geralmente se sacrifica o primeiro elo da cadeia de um investimento, que é a etapa do projeto. Muitas vezes os gestores, por razões de trato político, precisam ganhar prazo, e acabam por pular esta etapa. Essa é uma visão imediatista que afeta a qualidade de muitos projetos fundamentais para atender às demandas da sociedade.

 

Como vocês vêem a cooperação das empresas de projeto com o poder público?

 

Manaus – Para concluir, quero destacar que o trabalho de empresas de planejamento estratégico tem de ser muito aderente e comprometido com os objetivos públicos. Este é um desafio que se coloca: se o poder público precisa se aproximar da sociedade civil, também as empresas prestadoras de serviços precisam ter maior aderência com as atividades públicas.


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